Kein frischer Wind für Busse und Bahnen

27. Februar 2008 zur Übersicht

Rede bei der Fachveranstaltung "Wettbewerb im Schienenpersonennahverkehr" in Fulda - BAG SPNV e.V.

[Es gilt das gesprochene Wort]

Anrede,

Am 10. Mai hat das Europäische Parlament grünes Licht für den viele Jahre diskutierten europäischen Rechts- und Wettbewerbsrahmen für den Öffentlichen Verkehr gegeben. Der von den einen erhoffte, von den anderen befürchtete Umbruch bei Bahnen und Bussen ist dabei ausgeblieben. Denn das ursprüngliche Ziel, durch mehr Wettbewerb und Finanzierungstransparenz überkommene verkrustete Strukturen im öffentlichen Verkehr aufzubrechen und damit Bussen und Bahnen mehr Schwung zu verleihen, ist auf der Strecke geblieben.

Seit über einem Jahrzehnt ist die Modernisierung des europäischen Rechtsrahmens für öffentliche Verkehrsdienstleistungen mit Bussen und Bahnen diskutiert worden. Lange Zeit verfolgte die europäische Kommission das Ziel der regulierten Liberalisierung des Marktes. Öffentlicher Verkehr ist in der Regel nicht kostendeckend zu betreiben, Geld verdienen kann man damit nicht - nur mit Hilfe öffentlicher Subventionen, die allerdings in großem Umfang fließen.

Ziel war daher auch nie eine völlige Liberalisierung des Nahverkehrsmarktes mit einem freien Wettbewerb um die Fahrgäste an der Haltestelle nach britischem Vorbild. Verfolgt wurde das Ziel des regulierten Wettbewerbs, wie er seit einem guten Jahrzehnt in Skandinavien praktiziert wird: die öffentliche Hand bestimmt, welches Nahverkehrsangebot sie haben und welche Mittel sie dafür aufwenden möchte. Diese Subventionen werden aber nicht mehr nach Großvaterrechten an bestimmte Unternehmen ausgereicht, sondern sind allen interessierten Unternehmen in der Form der Ausschreibung von öffentlichen ÖPNV-Aufträgen zugänglich.

Zum Zuge kommt der Anbieter mit dem besten Preis-Leistungsverhältnis. Auch die Grünen haben sich stets für eine solche Reform eingesetzt, um frischen Wind in verkrustete Strukturen der ÖPNV-Branche zu bringen. Mehr Wettbewerb und Effizienz in der Leistungserstellung kann im Rahmen eines solchen kontrollierten Wettbewerbs nicht nur deutliche Verbesserungen für das ÖPNV-Angebot und die Fahrgäste bringen. Dadurch kann auch die Ökologisierung des Öffentlichen Verkehrs beschleunigt werden, um den Klimawandel zu bekämpfen.

Wettbewerb belebt das Geschäft. Im Güterverkehr hat die am 1. Januar 2007 erfolgte Öffnung der Netze in allen 27 Mitgliedsstaaten der EU mit dazu beigetragen, dass der Schienengüterverkehr z.B. im Vereinigten Königreich um 60 %, in den Niederlanden um 40 %, in Polen um mehr als 30 % und in Deutschland um 25 % zugenommen hat. In Frankreich allerdings, wo die Staatsbahn im Güterverkehr bis zum letzten Termin das Monopol aufrecht hielt und Wettbewerber ausschloss, hat der Gütertransport auf der Schiene um 28 % abgenommen. Dies hat in Frankreich nicht nur Auswirkungen auf die Arbeitsplätze und die Qualität des Angebots, sondern auch auf das Klima, weil die der Schiene verloren gegangenen Güter nun auf der Straße transportiert werden.

Die guten Ergebnisse in Skandinavien, wo dieses System bereits vor über einem Jahrzehnt eingeführt wurde, belegen, dass das auch für den Personenverkehr gilt. Das zeigen übrigens auch Beispiele aus Deutschland, die für sich sprechen.

Die DB AG wollte z.B. die 34 Kilometer lange Eisenbahnverbindung zwischen Kaarst, Düsseldorf und Mettmann stilllegen, weil dort nur 500 Personen pro Tag unterwegs waren. Nachdem die Strecke vom Zweckverband übernommen, ausgeschrieben und zusammen mit dem Ausschreibungsgewinner Connex/Veolia modernisiert und fahrgastgerecht ausgestaltet wurde, stiegen die Fahrgastzahlen von Jahr zu Jahr. Innerhalb von 8 Jahren auf knapp 20.000, das ist eine Steigerung um 3700 %!

Solche Zuwachsraten widersprechen den Rahmenbedingungen für eine standardisierte Bewertung. Diese hat nämlich als Höchstquote einen Zuwachs von 30 %. Das wären auf dieser Strecke 650 Fahrgäste gewesen, womit der Ausbau und die Modernisierung nicht wirtschaftlich gewesen wäre! Nicht nur aus der Sicht eines Fahrgastes, auch als Grüner, der den Klimawandel bekämpfen will, wünsche ich mir mehr von solchen Aktivitäten und weniger von solchen Bremsklötzen.

Auch vor dem Hintergrund der deutschen Debatte möchte ich noch einmal ausdrücklich betonen: Wir Grünen sind für den Wettbewerb auf Straße, Schiene, zu Wasser und in der Luft. Aber die Infrastruktur muss in öffentlicher Hand bleiben - das Desaster mit dem britischen Beispiel darf sich nicht wiederholen!

Gegen die Ausweitung des Wettbewerbs kämpften in Europa die Lobbies der betroffenen Verkehrsunternehmen, die den Markt unter sich aufgeteilt haben - von den Staatsbahnen über gewichtige kommunale Verkehrsbetriebe bis zu den privaten Busunternehmen mit Jahrzehnte alten Exklusivrechten. Und so bedurfte es mehrerer Anläufe der Kommission, bis im Jahr 2005 ein vermeintlicher Konsensentwurf vorgelegt wurde.

Dieser Konsensentwurf kam vor allem der Forderung des Europäischen Parlaments nach, insbesondere den kleinen Kommunen das Wahlrecht einzuräumen, Verkehrsleistungen auch außerhalb des Wettbewerbs an ihre eigenen städtischen Verkehrsunternehmen vergeben zu können. Im Gegenzug sollte der Grundsatz gelten: solche direkt beauftragten kommunalen Unternehmen dürfen nicht an anderer Stelle aus ihrem geschützten Heimatmarkt heraus an wettbewerblichen Vergaben teilnehmen. Das sogenannte Reziprozitäts-Prinzip sollte durchgesetzt werden. Es kann und darf nicht sein, dass bestimmte Unternehmen europaweit am Wettbewerb teilnehmen, der zuhause aber geschützt und unmöglich gemacht wird.

Für die Grünen war dieser Kommissionsvorschlag ein tragbarer Kompromiss zwischen grundsätzlicher Wettbewerbspflicht und der Option der Kommunen zur Eigenproduktion von Nahverkehrsdienstleistungen.

Im Weiteren verfolgten die nationalen Regierungen jedoch erfolgreich ein einziges Ziel: der Verordnung so viele Zähne zu ziehen, dass nahezu alles bleiben kann, wie es ist. Nicht nur Frankreich, auch Deutschland hat sich zum Sprachrohr der Interessen der etablierten Verkehrsunternehmen gemacht, die frischen Wind und Konkurrenz fürchten. Als Ergebnis muss man feststellen, dass im Kompromissvorschlag von Verkehrsministerrat und Europäischer Kommission die Grundsätze der Öffnung des Marktzugangs, der Finanzierungstransparenz und des Wettbewerbs um öffentliche Aufträge bis an die Grenze der Unkenntlichkeit durchlöchert worden sind.

• die Pflicht zur Vergabe öffentlicher Aufträge im Wettbewerb wurde nicht nur für die kommunalen Verkehrsunternehmen aufgehoben, sondern auch für den gesamten Nahverkehr auf der Schiene - insbesondere denkt man da an die Staatsbahnen -, sowie für sämtliche Aufträge bis zu einem Volumen von 1 Mio. Euro/Jahr, im Fall von KMU sogar bis zu 2 Mio Euro/Jahr. Damit können 90 Prozent des gesamten Nahverkehrsmarktes dem Wettbewerb entzogen werden.

• Es wird damit eine europäische Regelung zur Wettbewerbsvergabe eingeführt, die nur für wenige Fälle verbindlich ist. Mit der verabschiedeten Regelung hätte man es grundsätzlich der Subsidiarität der Mitgliedsstaaten anheim stellen können, ob sie ausschreiben oder nicht. Das ist bereits heute möglich. Viele Kommunen, Städte und Regionen machen von der Möglichkeit der Ausschreibung Gebrauch und sind zufrieden.

• Im Fall der Direktvergabe ohne Konkurrenz und Wettbewerbspreise besteht keine Verpflichtung, dass das beauftragte Unternehmen nur mit den Durchschnittspreisen der Branche vergütet werden darf. Damit fällt die Verordnung hinter die bisherige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zurück. Darin heißt es: Vergütungsbasis dürfen nur die "Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens" sein. Überteuerte Preise und Ineffizienz im ÖPNV zulasten der Fahrgäste dürfen also weiterhin mit Steuergeldern subventioniert werden.

• Die Grenzwerte für die Direktvergabe von Verkehrsleistungen an private KMU-Unternehmen liegen bei einer Vertragslaufzeit von 8 Jahren bei 16 Mio Euro und damit bei dem Sechzigfachen des gewöhnlichen Schwellenwerts für die EU-weite Ausschreibungspflicht öffentlicher Aufträge. Die vorhandenen Betreiber - egal ob öffentlich oder privat - können erheblichen Druck aufbauen, um die öffentlichen Auftraggeber zur exklusiven Auftragsvergabe zu bewegen. Indem die Verordnung ein "Buhlen" um Direktvergabe zulässt, eröffnet sich eine Grauzone der "Umfeldbedingungen und Koppelgeschäfte", die - wie z.B. beim Verkehrsvertrag der DB AG mit Berlin und Brandenburg - gegenwärtig von der Kommission überprüft werden.

• Zwar tritt die Verordnung nach zwei Jahren in Kraft, daran schließt sich jedoch eine Übergangszeit von 10 Jahren an, bis alle Aufträge nach den Anforderungen der neuen Verordnung vergeben sein müssen.

• Die lange ersehnte Rechtssicherheit für das Handeln der öffentlichen Verwaltungen zugunsten des ÖPNV stellt die Verordnung nicht her, da auch zukünftig verschiedene Vergaberegelen (allgemeines Vergaberecht und spezielles ÖPNV-Vergaberecht) nebeneinander stehen, und somit weiterhin keine klaren Spielregeln gelten. Positiv bewerten kann man lediglich die ab 2009 in Kraft tretenden einheitlichen Transparenz- und Berichtspflichten über die Vergaben und die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs.

Die nun verabschiedete ÖPNV-Verordnung wird dem öffentlichen Verkehr mit Bussen und Bahnen von europäischer Ebene aus keinen neuen Rückenwind verleihen. Die Verordnung stellt den kleinsten gemeinsamen Nenner der Nationalstaaten dar. Die Interessen der etablierten Verkehrsunternehmen, ob nun privat, kommunal oder staatlich, mit ihren vielen großen oder kleinen Monopolen, wiegen offensichtlich schwerer als das Ziel eines effizienten und verbesserten Nahverkehrs mit Bussen und Bahnen.

"Verkrustete Strukturen" - so Münchens Oberbürgermeister Christian Ude - werden damit nicht aufgebrochen Wie bei der Privatisierung der Deutschen Bahn hat der deutsche Verkehrsminister Tiefensee auch in Brüssel eine unrühmliche Rolle gespielt. So brüstete er sich nach dem Ministerratskompromiss im Sommer 2006, dafür gesorgt zu haben, "das bewährte deutsche ÖPNV-System" bis ins Jahr 2022 gerettet zu haben.
Dieses bewährte System sieht z.B. so aus, dass die Bundesländer über die Trassen- und Stationspreise die Infrastruktur des deutschen Eisenbahnnetzes bezahlen. 66% aller Trasseneinnahmen und 86 % der Stationsentgelte werden in Deutschland vom Nah- und Fernverkehr aufgebracht, ohne dass die Länder auch nur den geringsten Einfluss auf die Investitionsentscheidungen der DB AG Netz und Betrieb haben. Der neue Berliner Hauptbahnhof z.B. wird demnach nicht vom ICE-Verkehr, sondern hauptsächlich vom Nah- und Regionalverkehr finanziert. Und die Rahmenbedingungen für die Trassen- und Stationspreise werden von der DB AG festgelegt, dem größten Profiteur dieses Systems.
Und auch die Diskriminierung der vielen kleinen Wettbewerber wird dadurch nicht beseitigt. In meinem Bericht zum 1. Eisenbahnverkehr wurden zahlreichen Klagen von in den Markt eintretenden Unternehmen aufgelistet, die mit den bestehenden staatlichen Eisenbahnunternehmen konkurrieren. In ihren Beschwerden haben sie beispielsweise angemahnt - ich zitiere jetzt wörtlich aus dem vom Europäischen Parlament mit großer Mehrheit verabschiedeten Bericht -

• dass der Netzzugang oder eine günstige Trasse nicht gewährt werden konnte, weil diese schon an die konzerneigene Bahn vergeben worden war,

• dass ihre Wünsche nicht befriedigt werden konnten, weil zuvor Weichen ausgebaut und/oder Überholgleise demontiert worden waren,

• dass - ohne Grund - Langsamfahrstellen verordnet wurden, um die Anschlusssicherheit der Konkurrenten zu unterminieren,

• dass gebrauchte Lokomotiven nicht erworben werden konnten, weil sie zuvor verschrottet worden waren bzw. potentielle Käufer durch die nationalen Eisenbahnunternehmen am Kauf gehindert wurden,

• dass die Trassenpreise so kurzfristig erhöht wurden, dass diese nicht mehr in die Preisbildung eingerechnet werden konnten, während die konzerneigene Bahn vorher informiert wurde,

• dass die Quersubventionierung innerhalb von Konzernen nicht verhindert wird, weil Teile der von ihnen entrichteten Trassenentgelte als Konzernabgabe des Netzes an die Holding fließen, statt der Infrastruktur zugute zu kommen, und dadurch nicht nur das Ergebnis der Holding verbessert wird, sondern es ihr auch ermöglicht wird, am Markt günstiger anbieten zu können,

• dass nichtstaatliche Unternehmen oft höhere Energiepreise bezahlen als die Konzerntöchter, auch wenn die Energielieferung in die Holding integriert ist, was eine Wettbewerbsverzerrung darstellt, die nach einem Urteil des OLG Frankfurt/Main sogar zulässig ist.

Und als Ergebnis von Tiefensees Intervention zieht der Berliner Senat die vereinbarte Zusage zurück, Teile des S-Bahnnetzes auszuschreiben, obwohl die Kommission die Verträge in Berlin und Brandenburg untersucht, weil sie überzeugt ist, dass zuviel Geld an die DB AG bezahlt wird.

Wegen all dieser Unzulänglichkeiten und Habherzigkeiten haben Die Grünen im EP dieser Verordnung nicht zugestimmt, auch, weil - wie gesagt - eine Verordnung für eine kleine Minderheit keines europäischen Rahmens bedarf.

Michael Cramer, 27. Februar 2008