Ökologische Nachhaltigkeit als Kern einer Europäischen Vision - Probleme und Perspektiven von Ökosteuern auf EU-Ebene

03. Mai 2005 zur Übersicht

Redebeitrag auf der Konferenz "Ökosteuer wohin? Ökologische Finanzreform und Emissionshandel" der Akademie für politische Bildung Tutzing in Zusammenarbeit mit dem Förderverein Ökologische Steuerreform e.V. (FÖS), München, 15./16. April 2005

[Es gilt das gesprochene Wort]

Sehr geehrte Damen und Herren,

die Europäische Union hat im Laufe der letzten 10 Jahre die politischen Rahmenbedingungen verändert. Umweltaspekte haben mehr Gewicht bekommen. Der Vertrag von Nizza sieht in Artikel 6 die Integration des Umweltschutzes in kommunale Politik und Aktivitäten vor.

Und auch in der Europäischen Verfassung wird die EU aufgefordert, "die nachhaltige Entwicklung Europas anzustreben auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums, einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, sowie eines hohen Maßes an Umweltschutz und der Verbesserung der Umweltqualität".

Allerdings stellt auch die Kommission in ihrer "Überprüfung der EU-Strategie der nachhaltigen Entwicklung 2005" fest, dass trotz all der Anstrengungen nicht genügend Fortschritte erzielt wurden, nicht nachhaltige Entwicklungen ungebrochen und die internationalen Herausforderungen nach wie vor groß seien.

Insbesondere die durch den Verkehr verursachten Umweltauswirkungen haben sich bisher überhaupt nicht geändert. Von Nachhaltigkeit im Verkehr kann immer weniger statt mehr die Rede sein. Das bestätigte sogar die Generalsekretärin Umwelt Catherine Day in Berlin. Die Hauptprobleme liegen hierbei

- im anhaltenden Verkehrswachstum

- im steigenden Anteil durch den Verkehr verursachter Treibhausgasemissionen - allein 310 000 Tote jährlich in der EU durch die von Feinstaub verursachten Gesundheitsschäden

- in der hohen Bevölkerungsdichte in den Städten verbunden mit luftqualitätsbezogenen Grenzwertüberschreitungen, von deren Auswirkungen auch weniger belastete Gebiete betroffen sind

- in der immer noch viel zu hohen Zahl von Verkehrsunfallopfern - 60 000 Verkehrstote in der EU/Jahr - zusammen mit den zuvor genannten Zahlen der emissionsbedingten Todesfälle sterben jährlich in Europa doppelt so viele Menschen an den Folgen des Verkehrs, als bei der Tsunami-Katastrophe - die als "Jahrhundertkatastrophe" bezeichnet wurde! - ums Leben gekommen sind

- in der steigenden Zahl von Menschen, die von Verkehrslärm betroffen sind

- in der fortschreitenden Flächeninanspruchnahme und Biotopzerschneidung durch Verkehrswege

- in den zunehmenden Verkehrsstaus

Auf einem sehr allgemeinen Level - böse Zungen sprechen von "Sonntagsreden" - gibt es eine breit geteilte Übereinstimmung, das gegenwärtige Verkehrssystem nachhaltiger zu gestalten. Die Strategie der nachhaltigen Entwicklung, die die Staats- und Regierungschefs im Juni 2001 in Göteborg beschlossen hatten, sieht die Entkoppelung von Verkehrszunahme und Wirtschaftswachstum sowie die Verkehrsverlagerung zugunsten umweltverträglicherer Verkehrsarten als Schwerpunkt für den Verkehrssektor vor. Auch mit dem Weißbuch Verkehr der Europäischen Kommission vom September 2001 werden diese Ansätze verfolgt. Es sollten erstmals die Bedürfnisse der Benutzer in den Mittelpunkt gestellt werden. Durch die Revitalisierung des Schienenverkehrs, die Förderung von See- und Binnenschifffahrt und den Ausbau des intermodalen Verkehrs sollten ausgewogenere Verkehrsträgeranteile erreicht werden.

Bisher haben die maßgeblichen Politiker jedoch versäumt, entsprechende, konkrete Ziele zu setzen, mit denen eine Veränderung der traditionellen Verkehrsmuster und eine Lösung der zuvor genannten Verkehrsprobleme zu erreichen sind.

Beispiel Transeuropäische Netze (TEN): Bei der Diskussion im Verkehrsausschuss um die Haushaltsmittel der erweiterten Union 2007 - 2013 waren die Grünen/EFA zwar mit einigen Änderungsanträgen erfolgreich, wie die Integration der Umweltbelange in die Verkehrspolitik, die Gewährleistung des öffentlichen Verkehrs und die Entkoppelung von Wirtschafts- und Verkehrswachstum. Wobei selbst der letzte Punkt eine schwere Geburt im Ausschuss war, obwohl Europarat und Kommission dies bereits 2001 beschlossen hatten. Die Mehrheit der Ausschussmitglieder wollte aber unbedingt alle 30 TEN-Projekte gleichbehandelt wissen und keine Prioritäten einfordern.

In den Verhandlungen über die Brüsseler Ausgaben in den Jahren 2007 bis 2013 ist jedoch eines klar: Das Geld auf EU-Ebene - wie auch in den nationalen Budgets zur Kofinanzierung - wird nicht ausreichen, um alle geplanten Verkehrsprojekte zu realisieren. Wir wollen deswegen klare Prioritäten setzen - zugunsten der Schienenverbindungen zwischen den alten und neuen EU-Mitgliedsländern der EU, für die "Verkehrsprojekte Europäische Einheit". Und gegen zweifelhafte Prestige-Objekte, die viel Geld verschlingen werden und verkehrspolitisch von zweifelhaftem Nutzen sind. Osteuropa hat bisher noch (!) eine geringe Automobilisierung und 40 Prozent Gütertransport auf der Schiene. Bei knappen öffentlichen Mitteln muss politisch entschieden werden, was Vorrang hat. Sonst sind die Pläne für die Transeuropäischen Netze nur ein Wunschkatalog nationaler Egoismen.

Die in den politischen Zielen des Weißbuchs enthaltenen Forderungen finden sich in den konkreten Maßnahmen aber nur zum Teil wieder. Die im Weißbuch angekündigte Verkehrswende ist bisher ausgeblieben, mittlerweile wird wieder voll auf den Straßenverkehr gesetzt. In den mittel- und osteuropäischen Staaten wurden die Gelder im letzten Jahrzehnt fast nur in die Straße investiert.

Ein wichtiges Ziel für die Europäische Union ist mit dem Kyoto Protokoll vorgegeben, das ja mittlerweile auch von Russland ratifiziert wurde und acht Jahre nach dessen Annahme seit Februar Gesetzeskraft besitzt. Ein Erfolg, an dem die EU maßgeblich mitgewirkt hat. Bis 2008 sollen die Treibhausgasemissionen innerhalb der EU um 8 Prozent gegenüber 1990 reduziert werden. Die europäischen Grünen fordern darüber hinaus, dass die EU sich verpflichtende mittel- und langfristige Ziele setzt: eine Verringerung der Emissionen um 30% bis zum Jahr 2020 und mindestens um 80% bis zum Jahr 2050. Was jedoch die einzelnen Bereiche, wie zum Beispiel den Verkehrssektor angeht, enthält das Kyoto Protokoll keine konkreten Zielvorgaben, sondern nur für die Gesamtemissionen. Hier sind weitere konkrete Vorgaben notwendig, um entsprechende Instrumente und Maßnahmen einführen und umsetzen zu können. Solche Ziele wären beispielsweise

- die Reduzierung der verkehrsbedingten CO2-Emissionen bis 2010 um X Prozent

- die Verringerung der Anzahl von Personen bis 2010 um X Prozent, die verkehrsbedingten Schadstoffemissionen ausgesetzt sind

- die Verringerung der Anzahl von Personen bis 2010 um X Prozent, die verkehrsbedingter Lärmbelastung ausgesetzt sind

- keine zusätzliche Belastung von sensiblen Gebieten, Naturschutz und Feuchtgebieten durch den Neubau von Verkehrsinfrastruktur.
Sind solche Ziele gesetzt, bedarf es einer großen Palette von Maßnahmen sie umzusetzen. In der Vergangenheit hat die Verkehrspolitik nicht die gesamte Bandbreite möglicher Instrumente genutzt, sondern hat sich nur auf einige wenige konzentriert:

- Information und Überzeugung

- Vorschriften/ Verordnungen

- Technische Verbesserungen

- Infrastrukturmaßnahmen und

- Ökonomische Instrumente

die zwar wirkungsvoll und notwendig aber nicht besonders populär sind, weshalb sie von politischer Seite nur selten durchgesetzt werden.

Deshalb sind sich hier die Verkehrsökonomen einig, dass die wirtschaftlichste Methode der Preisgestaltung im Verkehrssektor mit der Internalisierung externer Kosten erreicht wird. Der Preis der von Verkehrsteilnehmern gezahlt wird, sollte den Wert von Verkehr widerspiegeln, den sie "konsumieren" und alle weiteren Kosten, die sie als Verkehrsteilnehmer verursachen. Nur leider waren die meisten der politischen Entscheidungsträger von der übereinstimmenden Ansicht der Ökonomen bisher nicht zu überzeugen, ein faires und effizientes Preissystem zu entwickeln. Die meisten Diskussionen drehen sich eher darum, wie die tatsächlichen und exakten externen Kosten ermittelt werden können, statt um die Änderung der Finanzierungsstruktur.
Beispiel Eurovignette: Bisher wurden alle Vorschläge im Rat blockiert, weil sich die Länder nicht einig sind, wie das eingenommene Geld auszugeben sei, ob z. B. eine Straßenbenutzungsgebühr lediglich zur Finanzierung neuer Straßen eingesetzt werden darf. Dabei ist die Einführung einer Eurovignette eine wichtige Voraussetzung für den fairen Wettbewerb, insbesondere zwischen Straße und Schiene. Die Bahn zahlt bereits auf allen Strecken eine Schienenmaut, den Trassenpreis. Deshalb ist die Umsetzung des 3. Eisenbahnpakets inklusive der Einführung des Wettbewerbs unter den Bahnunternehmen allein nicht wirkungsvoll, wenn eine Verkehrsverlagerung und die Förderung der Schiene erreicht werden soll.

Wir fordern eine Eurovignette ohne Zweckbindung für den Straßenbau und ohne Festlegung von Obergrenzen. Stattdessen sollten Mindestkosten festgelegt werden, um hinsichtlich besonders sensibler Gebiete, wie z. B. die Alpen, genug Spielraum zu haben, mit der eine Lenkungswirkung erzielt werden kann. In der Schweiz kehrte die Einführung der Lkw-Maut beispielsweise beim Mineralöltransport den modal split von 30:70 auf der Straße auf 70:30 zugunsten der Schienentransporte um. Dabei wird der Binnenverkehr stärker belastet als der Grenzverkehr.

Beispiel Kerosinsteuer: Unfaire Rahmenbedingungen zwischen den Verkehrsträgern finden wir auch beim Vergleich mit dem Flugverkehr. Während die Bahnen für Energie und Diesel Steuern zahlen, ist der Treibstoff für den Flugverkehr steuerfrei. Dabei stellt gerade das Fliegen eine enorme Belastung für das Klima dar. Ziel des Klimaschutzes muss daher auch eine Reduzierung des Flugverkehrs sein. Hier hatte das Europäische Parlament auf Initiative der Grünen Fraktion im September letzten Jahres einen wichtigen Etappensieg errungen und das Thema Flugbenzin-Besteuerung zurück auf die internationale Tagesordnung gebracht. Auf der Versammlung der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) Anfang Oktober wurde Staatenverbindungen wie der EU ausdrücklich der Weg zu einer gemeinsamen Kerosin-Besteuerung eröffnet. Nicht durchsetzen konnten sich die USA, die ein quasi weltweites Verbot von solchen Steuern durchsetzen wollten.

In der Debatte über die Finanzierung der Entwicklungshilfe sprechen die EU-Finanzminister unter anderem über die Einführung einer Kerosinsteuer und Abgaben im Luftverkehr. Laut Branchenkreisen denkt die EU-Kommission über einen Ticketzuschlag von zehn Euro für einen einfachen Flug innerhalb der EU nach für Flüge außerhalb der EU sollen sogar 30 Euro fällig werden. Für die Kerosinsteuer, die ausschließlich für Flüge innerhalb der Gemeinschaft vorgesehen ist, sind 350 Euro pro Tonne Flugbenzin im Gespräch. Die Einführung einer Kerosinsteuer als Finanzierungsquelle für eine stärkere Entwicklungshilfe wird von großen Staaten wie Deutschland, Frankreich und Großbritannien befürwortet, ist aber innerhalb der EU umstritten. Griechenland lehnt sie ab. Mit raschen Entscheidungen der EU ist daher nicht zu rechnen, da für Beschlüsse in der Steuerpolitik Einstimmigkeit der 25 EU-Staaten (ECOFIN) nötig ist. Da ein nationaler Alleingang rechtlich möglich wäre, könnte ein Zusammenschluss der großen Staaten denkbar und als erster Schritt wünschenswert sein.

Beispiel Emissionshandel: Die EU-weite Regelung für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen ist seit diesem Jahr in Kraft.

Schneller als von allen Marktbeobachtern vermutet, steigt an den internationalen Märkten derzeit der Preis der "Kohlendioxid-Aktie" - den Verschmutzungsrechten mit dem Klimakiller CO2. So werden die Emissionszertifikate aktuell in der EU mit rund 16 Euro je Tonne gehandelt, gegenüber 7 Euro im Februar. Die Konsequenz ist durchaus erwünscht: Investitionen in klimafreundliche Technologien werden rentabler.

Ein Grund für den stark anziehenden Preis sind die steigenden Öl- und Gaspreise. Teilweise wurde deshalb wieder auf Kohlefeuerung umgestellt, wodurch mehr Kohlendioxid emittiert wird, mehr Zertifikate gekauft werden müssen und so eine Verknappung entsteht.

Zugleich spielen bei der Entwicklung des CO2-Preises auch politische Entwicklungen eine Rolle. Je geringer die Menge an Zertifikaten ist, die den einzelnen EU-Staaten zugeteilt wird, umso höher wird nach Marktlogik der Preis. Polen wurde sehr restriktiv mit Emissionsrechten ausgestattet, was auch für Tschechien zu erwarten ist und die Ausstattung Italiens entscheidet sich im Mai.

Die Folgen des steigenden Kohlendioxidpreises machen sich bereits bemerkbar: Der Wechsel von Gas zur derzeit billigeren, aber klimaschädlicheren Kohle wird gebremst. Genau das ist im Sinne des Kyoto-Protokolls: Die Unternehmen bekommen zunehmend Anreize, Energie zu sparen und umweltgerechter u erzeugen. Und sollte der Preis - wie zu erwarten - noch weiter steigen, werden Kohlekraftwerke im Betrieb schlicht zu teuer. Das heißt: Heute sauberere Technologien zu entwickeln sichert morgen den Export.

Als leuchtendes Gegenbeispiel haben wir derzeit auf anderer Ebene die rückläufige Nachfrage nach Dieselfahrzeugen ohne Filterausstattung und eine Baisse beim Gebrauchtwagen-Verkauf.

Da aber aus dem Kyoto-Protokoll der Verkehr ausgenommen ist, sind hierfür mögliche Ausgestaltungen des Emissionshandels noch nicht geklärt. Deshalb wäre beispielsweise für den Flugverkehr die Kerosinsbesteuerung zunächst das bessere bzw. schneller einsetzbare Lenkungsinstrument.

Die Forschungsinstitute INFRAS/IWW beziffern in einer Studie vom November 2004 die externen Kosten des Verkehrs in den Ländern Europas (nur alte EU plus Schweiz und Norwegen) auf 650 Milliarden Euro - und dies Jahr für Jahr! Das entspricht 7,3 % des gesamten BIP dieser Staaten (Stand: 2000), Tendenz steigend.

Und noch eines macht die Betrachtung der externen Kosten deutlich: Die verschiedenen Verkehrsträger sind für diese Kostenlawine in völlig unterschiedlichem Ausmaß verantwortlich. Der kostenträchtigste Verkehrsträger ist die Straße, die knapp 84 % der gesamten externen Kosten verursacht, gefolgt vom Luftverkehr mit 14 %. Schiene (knapp 2 %) und Wasserstraßen (0,4 %) fallen dagegen kaum ins Gewicht.

Im Personenverkehr belastet der Pkw-Verkehr bei gleicher Verkehrsleistung die Allgemeinheit mehr als dreimal so stark wie der Schienenverkehr.

Im Güterverkehr belastet der Straßenverkehr bei gleicher Verkehrsleistung die Allgemeinheit fast fünfmal so stark wie der Schienenverkehr.

Jahrzehntelange verkehrspolitische Fehlsteuerungen haben so in Europa zu einer paradoxen Situation geführt: Je kostenträchtiger ein Verkehrsträger ist, desto größer ist derzeit seine Subventionierung durch die Allgemeinheit. Kostenwahrheit für die Nutzer existiert nicht.

Nach 10 Jahren Diskussion um die Frage der perfekten Methode zur perfekten Kostenermittlung ist es an der Zeit, ein zielorientiertes Preissystem vorzulegen und uns von der heutigen verzerrten Preispolitik zu verabschieden.
Zurück zur EU-Politik: Wir unterstützen die luxemburgische Präsidentschaft in ihrem Ansatz für die Wiederbelebung des Lissabon-Prozesses. Im Gegensatz zur Kommission vertritt Ratspräsident Jean-Claude Juncker eine ganzheitliche Sicht: Die europäische Wettbewerbsfähigkeit muss auf einer Stufe stehen mit sozialer Solidarität und einer verantwortungsvollen Umweltpolitik, zwei wichtige Aspekte, die Kommissionspräsident Barroso vernachlässigt.

Erst diese Woche hat Ratspräsident Juncker im Parlament erneut bekräftig, dass die Strategie zur Nachhaltigen Entwicklung nicht die dritte Säule im Lissabon-Prozess bildet, sondern eine übergeordnete Strategie ist, die in alle Politikbereiche hineinreicht. Auf der Ratssitzung im Juni werden die Leitprinzipien der Nachhaltigen Entwicklung beraten.

Wir wissen: Umweltverschmutzung kennt keine Grenzen. Das haben uns diverse Erfahrungen gelehrt, auf Berliner Ebene damals der wiederholte Smog-Alarm in West-Berlin, der seine Ursachen in der Industrie "jenseits der Mauer" hatte, in Deutschland beispielsweise die versalzene Werra.

Populär war jahrelang: global denken - lokal handeln. Heute, nach 25 Jahren Ökodiskussion können wir sagen: Wir müssen sowohl global und lokal denken als auch global und lokal handeln.

Der Fall der Mauer in Berlin, der Fall des Eisernen Vorhangs in Europa und die erweiterte Europäische Union haben die Voraussetzungen erheblich verbessert.

Europa, hic Rhodos hic salta - Packen wir es an!